一、立法修改的時(shí)代背景

1986年6月25日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《土地管理法》。這是新中國(guó)第一部關(guān)于土地管理、調(diào)整土地關(guān)系的法律。該法于1988、1998年、2004、2019年經(jīng)歷了3次修正、1次修訂?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》確立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國(guó)國(guó)情的，實(shí)施以來(lái)，為保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾積累較多；農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益不夠。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事。民以食為天，食以土為本。土地是最為寶貴的資源，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。保護(hù)耕地、合理利用土地、嚴(yán)守18億畝耕地紅線，比以往任何時(shí)候都更為迫切、更為緊要。黨的十八大以來(lái),黨中央對(duì)土地改革進(jìn)行了重大部署。黨的十九大報(bào)告明確提出,完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。2019年2月,中央一號(hào)文件明確提出,嚴(yán)守18億畝耕地紅線,全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度,確保永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上。

根據(jù)黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)于2015年通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法有關(guān)規(guī)定，并要求在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、吸收改革成果的基礎(chǔ)上，對(duì)土地管理法作出修改十分必要、十分及時(shí)。

二、立法修改的基本原則

一是堅(jiān)持正確方向。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的重要指示，堅(jiān)持現(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地所有制的規(guī)定，全面強(qiáng)化對(duì)永久基本農(nóng)田的管理和保護(hù)，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地審批等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問(wèn)題上只做加法、不做減法，確保法律修改方向正確。

二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。為破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補(bǔ)充了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、先簽協(xié)議再上報(bào)征地審批等程序；為完善對(duì)被征地農(nóng)民保障機(jī)制，修改征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，強(qiáng)化了對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫取?/span>

三是堅(jiān)持制度創(chuàng)新。在全面總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，落實(shí)黨的十九大精神和中央有關(guān)政策文件，將依法土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律制度；對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地督察等制度通過(guò)法律予以明確；同時(shí)，為“多規(guī)合一”、國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)等預(yù)留了法律空間。

四是堅(jiān)持穩(wěn)妥推進(jìn)。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“要采取穩(wěn)妥的辦法，既要做一些積極的探索，又要可控、不失控、不引起混亂”的重要指示，綜合考慮城鎮(zhèn)化的實(shí)際需求，兼顧不同省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上將平均年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)修改為區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定公布。

三、立法修改重點(diǎn)內(nèi)容

本次修正內(nèi)容共35項(xiàng)，涉及條文57條。重點(diǎn)有10個(gè)方面：

一是破除農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。本次修正刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得土地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。

二是改革農(nóng)村土地征收制度。在征地程序方面，增加了批前征地補(bǔ)償安置公告的要求。征地報(bào)批以前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。在被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償方面，將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定。

三是明確界定土地征收屬于公共利益的情形。首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收。這有利于縮小征地范圍。

四是完善農(nóng)村宅基地制度。宅基地管理從“一戶一宅”向“戶有所居”轉(zhuǎn)變，可以通過(guò)貨幣補(bǔ)償、集中建設(shè)農(nóng)民公寓等辦法保障農(nóng)民居住權(quán)。允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。將使用存量宅基地的審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。調(diào)整宅基地管理主體，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)宅基地審批、管理、改革和執(zhí)法，自然資源部門負(fù)責(zé)規(guī)劃和確權(quán)登記。

五是為“多規(guī)合一”預(yù)留法律空間。本次修正明確了國(guó)土空間規(guī)劃體系的編制原則，第18條規(guī)定“國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”。明確“已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。增加“編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行”的規(guī)定。

六是合理劃分中央和地方的土地審批權(quán)限。本次修正適應(yīng)“放管服”改革要求，對(duì)中央和地方的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來(lái)劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限。今后，國(guó)務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。同時(shí)，第35條也規(guī)定“禁止通過(guò)擅自調(diào)整縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批?！比∠藞?bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定。

七是基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。本次修正在第35條規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。原法要求必須把80%以上的耕地劃入永久基本農(nóng)田?？紤]到各省的耕地后備資源情況差異，明確“具體比例由國(guó)務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實(shí)際情況規(guī)定”。

八是確立了國(guó)家土地督察制度的法定地位?！皣?guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察”。

九是完善農(nóng)村土地承包法律制度。明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變；明確承包方式包括家庭承包和招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包；明確土地承包的期限，耕地30年、草地30年至50年、林地30年至70年，而且還可以延長(zhǎng)。

十是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記取代土地登記?！段餀?quán)法》實(shí)施之后，頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記定。

四、新修改的《土地管理法》的框架和內(nèi)容

新修訂的土地管理法共八章87條：

第一章共8條，闡明立法目的、土地所有制形式、基本國(guó)策。如規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，實(shí)行土地用途管制等。

第二章6條（9-14條）明確土地的所有權(quán)和使用權(quán)。對(duì)城市市區(qū)的土地、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地及宅基地、自留地、自留山和承包地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)進(jìn)行規(guī)定。尤其是農(nóng)村的“三地三權(quán)”的規(guī)定，為農(nóng)村土地改革作出法律規(guī)定，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益作出法律保障。

第三章15條（15-29）對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行法律規(guī)定。其中規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃編制辦法、原則，建立編制國(guó)土空間規(guī)劃體系、土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批、加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。國(guó)家建立土地調(diào)查制度。國(guó)家建立土地統(tǒng)計(jì)制度。

第四章14條（30-43）對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行法律規(guī)定。主要規(guī)定內(nèi)容有：國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。國(guó)家鼓勵(lì)土地整理等。

第五章23條（44-66）對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行法律規(guī)定。規(guī)定了建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)規(guī)定了土地征收的情形，必須是為了公共利益的需要。規(guī)定土地征收的程序、審批權(quán)限、失地農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

第六章7條（67-73）對(duì)監(jiān)督檢查進(jìn)行法律規(guī)定。規(guī)定了監(jiān)督檢查的程序、措施、權(quán)限、處置方式。明確縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

第七章11條（74-84）明確法律責(zé)任。

第八章附則3條（85-87）明確適用范圍和施行時(shí)間，規(guī)定：在根據(jù)第十八條的規(guī)定編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

五、立法修改的亮點(diǎn)特色

中國(guó)人有著最深厚的土地情結(jié)。對(duì)土地管理法進(jìn)行修改，體現(xiàn)了以人民為中心理念，體現(xiàn)了全面深化改革的新成果。

此次修法，最好的土地管理經(jīng)驗(yàn)得到堅(jiān)持并進(jìn)一步深化。國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度被修改為國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，不僅概念更加明確、嚴(yán)格，而且落實(shí)到具體地塊、進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)、進(jìn)行公示，耕地?cái)?shù)量質(zhì)量保證、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、執(zhí)法問(wèn)責(zé)等均進(jìn)一步具體化。特別是土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損等三條底線得到堅(jiān)守。

此次修法的最大亮點(diǎn)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。征地將受到為公共利益的前提限制，被征收土地不再按土地年產(chǎn)值一定倍數(shù)補(bǔ)償，綜合考慮未來(lái)發(fā)展增值空間、制訂區(qū)片綜合地價(jià)，為被征地農(nóng)民提供穩(wěn)定社會(huì)保障。過(guò)去限制轉(zhuǎn)讓、出租的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將在符合規(guī)劃的前提下，可以出租、出讓并可以轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、抵押使用權(quán)，與國(guó)有土地同地同權(quán)、同權(quán)同價(jià)。

七十年前，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”千年夢(mèng)想；四十年前，中國(guó)農(nóng)民首創(chuàng)的農(nóng)村土地承包責(zé)任制，宣告了波瀾壯闊的改革開放新征程開啟。新時(shí)代土地管理法的修訂，將為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入新的強(qiáng)大動(dòng)力。