《水行政處罰實施辦法》系列解讀

《水行政處罰實施辦法》（以下簡稱《辦法》）5月1日起施行。為使全國水利系統(tǒng)及時了解掌握《辦法》修訂背景和思路、主要內(nèi)容以及貫徹實施，《中國水利報》開辟專欄，邀請水利部政策法規(guī)司司長于琪洋、參與《辦法》修訂的部分專家對《辦法》進(jìn)行全方位解讀。

完善水行政處罰制度 提升水行政執(zhí)法效能

——訪水利部政策法規(guī)司司長于琪洋

1.為什么要修訂《水行政處罰實施辦法》？

于琪洋：水行政處罰是水行政主管部門有效實施水行政管理、保障法律法規(guī)貫徹施行的重要手段，也是水行政執(zhí)法的重要組成部分?，F(xiàn)行《水行政處罰實施辦法》（以下簡稱《辦法》）自 1997 年 12 月 26 日以水利部令第 8 號發(fā)布施行以來，對依法懲處各類水事違法行為、維護(hù)正常水事秩序和公共利益發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對治水工作作出一系列新部署，同時 2021 年新頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》對水行政處罰工作提出了新要求，現(xiàn)行《辦法》已不適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。另外，水行政處罰的長期實踐，總結(jié)出一些行之有效的工作機(jī)制，也需要在《辦法》中予以體現(xiàn)。為強(qiáng)化水利體制機(jī)制法治管理，適應(yīng)新的行政處罰法要求，鞏固水行政執(zhí)法實踐成果，提升水行政執(zhí)法效能，助力水利高質(zhì)量發(fā)展，修訂《辦法》十分必要。

2.問《水行政處罰實施辦法》修訂的基本思路是什么？

于琪洋：政法司以黨的二十大精神為指引，全面貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要講話指示批示精神，適應(yīng)完善水行政執(zhí)法體制、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的改革要求，以新修訂的行政處罰法和其他有關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，以滿足水行政執(zhí)法實踐需求為目的，充分吸納各地有益實踐經(jīng)驗，依法細(xì)化水行政處罰措施，突出實踐性、針對性、可操作性，為水行政執(zhí)法提供強(qiáng)有力的制度保障，推動全面依法治國重大決策部署在水利系統(tǒng)貫徹落實。

《辦法》修訂工作中，重點把握了以下幾點：一是嚴(yán)格貫徹落實修訂后的行政處罰法要求。在修訂中增加綜合行政執(zhí)法制度規(guī)定，完善管轄和程序規(guī)定，補(bǔ)充水行政處罰種類，明確追責(zé)期限，嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。二是立足解決水行政處罰中面臨的問題。根據(jù)行政處罰法授權(quán)，細(xì)化水行政處罰實施主體，明晰水行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)案條件，強(qiáng)化跨區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、跨部門聯(lián)合機(jī)制、與刑事司法銜接機(jī)制、與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，嚴(yán)格非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管要求，完善自由裁量基準(zhǔn)制度，明確財產(chǎn)保全措施等問題。三是兼顧程序性與實體性內(nèi)容。既對水行政處罰實施機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員等實體性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，又對水行政處罰的立案和管轄、簡易程序、普通程序、執(zhí)行和結(jié)案等程序性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

3.問新修訂的《水行政處罰實施辦法》主要內(nèi)容有哪些？

于琪洋：修訂后的《辦法》分為總則、水行政處罰的實施機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊伍、水行政處罰的管轄和適用、水行政處罰的決定、水行政處罰的執(zhí)行和結(jié)案、水行政處罰的保障和監(jiān)督、附則，共七章 64 條。主要內(nèi)容包括以下幾方面。一是關(guān)于水行政處罰種類和實施主體，界定水行政處罰實施機(jī)關(guān)和水行政執(zhí)法隊伍。依據(jù)行政處罰法，結(jié)合實際情況規(guī)定水行政處罰種類；區(qū)分水行政處罰實施機(jī)關(guān)和受委托組織，嚴(yán)格規(guī)范受委托組織準(zhǔn)入條件，壓實委托實施行政處罰的監(jiān)督責(zé)任；細(xì)化委托處罰的具體要求，明確委托書應(yīng)載明事項，規(guī)范委托程序。二是關(guān)于水行政處罰管轄，進(jìn)一步明確管轄權(quán)劃分。明確管轄權(quán)限，以違法行為發(fā)生地的地方水行政主管部門管轄為原則；細(xì)化管轄機(jī)制，明確管轄協(xié)商相關(guān)內(nèi)容，特別規(guī)定省際邊界管轄爭議處理機(jī)制。三是關(guān)于水行政處罰適用，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善處罰適用。明確從輕、減輕和不予行政處罰的法定情形；規(guī)范水行政處罰自由裁量權(quán)行使，明確制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的基本要求；加大重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，對涉及公民生命健康安全且有危害后果的，延長追責(zé)期限至五年。四是關(guān)于水行政處罰程序，進(jìn)一步完善水行政處罰程序，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。明確處罰前公示制度，要求水行政處罰機(jī)關(guān)公示執(zhí)法主體、職責(zé)、立案依據(jù)等信息；細(xì)化告知要求，要求水行政處罰機(jī)關(guān)作出處罰決定前，告知相關(guān)事實、理由和依據(jù)；明確執(zhí)法全過程記錄，強(qiáng)調(diào)特殊情形下全過程記錄要求；強(qiáng)化法制審核，明確適用情形、程序和要求，實現(xiàn)辦理、審核、決定三分離；根據(jù)實際情況調(diào)整細(xì)化重大案件集體討論適用情形；完善簡易程序，依法調(diào)整罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)；完善聽證程序，強(qiáng)化聽證筆錄效力；落實辦案期限，明確辦案期限計算規(guī)則和延長期限批準(zhǔn)程序。五是關(guān)于水行政處罰執(zhí)行與結(jié)案，補(bǔ)充完善執(zhí)行制度和結(jié)案制度。適應(yīng)行政執(zhí)法實際需要，調(diào)整當(dāng)場收繳罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)；列出延期、分期繳納罰款情形，明確逾期不履行措施和加處罰款數(shù)額計算要求；新增財產(chǎn)保全措施，確保執(zhí)行到位；明確結(jié)案條件和立卷歸檔要求，嚴(yán)格水行政執(zhí)法全流程閉環(huán)管理。六是關(guān)于水行政處罰執(zhí)法保障和監(jiān)督，貫徹落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。明確提出加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，建立健全水行政執(zhí)法跨區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、跨部門聯(lián)合機(jī)制、與刑事司法銜接機(jī)制、與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，提升執(zhí)法效能；建立水行政處罰監(jiān)督和掛牌督辦制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督；建立健全水行政執(zhí)法評議制度，要求定期組織開展水行政執(zhí)法評議、考核。

切實維護(hù)水行政管理相對人合法權(quán)益

---水利部淮河水利委員會政策法規(guī)處副處長林道和

即將于2023年5月1日起施行的《水行政處罰實施辦法》，是水利部進(jìn)一步強(qiáng)化水利體制機(jī)制法治建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展制度體系建設(shè)的重要舉措，以“程序性與實體性內(nèi)容兼顧”為原則，既著眼于“誰來處罰”，又著眼于“怎么處罰”，其中尤以引入“首違不罰”、沿用追責(zé)期限、明確立案標(biāo)準(zhǔn)等為亮點，以期讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正，從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義，切實保護(hù)行政管理相對人合法權(quán)益。

《辦法》第十五條第二款首次引入行政處罰法第三十三條第一款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”，即“首違不罰”，有利于以最小執(zhí)法成本收獲最大行政效能。實踐中適用該規(guī)定，需要注意把握“初次違法”、“危害后果輕微”和“及時改正”等三個要點，只有同時具備，才“可以”不罰。關(guān)于初次違法，需要從時間和空間兩個角度分析認(rèn)定，必須是在一定期限內(nèi)同一領(lǐng)域或者同一領(lǐng)域中同一種違法行為范圍內(nèi)，第一次有該違法行為。如共同違法時，應(yīng)在確認(rèn)各當(dāng)事人法律責(zé)任后，具體判斷是否屬于“初次”情形。關(guān)于違法后果，需要注意與違法行為的區(qū)別，如果違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，應(yīng)適用《辦法》第十五條第二款首先明確的“輕違不罰”的相關(guān)規(guī)定。關(guān)于及時改正，必須以水行政管理秩序得到恢復(fù)作為評判標(biāo)準(zhǔn)。

《辦法》第十七條沿用了行政處罰法第三十六條關(guān)于追責(zé)期限的規(guī)定，明確除法律另有規(guī)定外，追訴時效為二年，涉及公民生命健康安全且有危害后果的延長至五年。追責(zé)期限是行政處罰中的一項重要制度，是指對違反行政管理秩序的行政管理相對人，予以行政處罰的最長期限。行政處罰的追責(zé)期限主要體現(xiàn)了教育、預(yù)防等功能作用。超過追責(zé)期限，雖產(chǎn)生阻卻處罰責(zé)任追究的效果，不再給予行政處罰，但不影響對違法行為給予法律定性和負(fù)面評價，也不影響對被教育、責(zé)令改正等非處罰責(zé)任的繼續(xù)履行。

《辦法》第二十九條第二款細(xì)化了行政處罰法第五十四條第二款的立案標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成要素，從違法事實、法律責(zé)任、管轄權(quán)限、追責(zé)期限等四個維度規(guī)定立案條件，使法律層面的原則性規(guī)定更加明確，讓立案更加具有可操作性，一定程度上解決了一直以來人民群眾反映較為強(qiáng)烈的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不立、久查不結(jié)等執(zhí)法詬病，進(jìn)一步健全和豐富了水行政執(zhí)法領(lǐng)域的處罰立案制度。除法律責(zé)任、追責(zé)期限易于判斷外，管轄權(quán)限需結(jié)合水行政處罰機(jī)關(guān)的“三定”方案、職權(quán)清單和行政處罰權(quán)力清單等進(jìn)行認(rèn)定，并注意是否存在指定管轄、委托執(zhí)法、綜合執(zhí)法等情況。

深化行政執(zhí)法體制改革助推水行政處罰有效實施

---安徽省水利廳政策法規(guī)處副處長馬恩超

新修訂的《水行政處罰實施辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2023年5月1日起正式施行?！掇k法》將行政執(zhí)法“三項制度”（即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法法制審核制度）納入其中，構(gòu)建水行政執(zhí)法體制機(jī)制，將全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果落實到法律中。

一、對實施水行政處罰提出具體程序要求

行政執(zhí)法“三項制度”聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境具有重要意義。

行政執(zhí)法公示制度重在打造陽光政府，實現(xiàn)執(zhí)法行為、結(jié)果的公開透明，保障行政相對人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！掇k法》第十八條對公開水行政處罰類相關(guān)政府信息作出要求，規(guī)定水行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公示執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、立案依據(jù)、實施程序和救濟(jì)渠道等信息，落實行政執(zhí)法過程中強(qiáng)化事前公開、規(guī)范事中公示、加強(qiáng)事后公開的相關(guān)制度。

執(zhí)法全過程記錄制度重在規(guī)范程序，實現(xiàn)全過程留痕、可回溯管理。《辦法》第二十二條規(guī)定，對水行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等全部過程進(jìn)行記錄并全面系統(tǒng)歸檔保存。這是行政執(zhí)法全過程記錄制度在此次修訂中的最主要體現(xiàn)。

重大執(zhí)法決定法制審核制度重在合法有效，確保每一項重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審核，使執(zhí)法者不能越過權(quán)力，切實守住法律底線?！掇k法》第三十九條規(guī)定，在水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出水行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！掇k法》第四十條對法制審核內(nèi)容作出明確規(guī)定，既包括是否符合法定權(quán)限、水行政處罰程序是否合法、案件事實是否清楚、證據(jù)是否合法充分、適用法律規(guī)定是否準(zhǔn)確，還包括執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法資格、執(zhí)法文書是否完備規(guī)范、違法行為是否涉嫌犯罪需要移送司法機(jī)關(guān)、裁量基準(zhǔn)運用是否適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。同時，對涉及重大公共利益等情形，強(qiáng)調(diào)必須要進(jìn)行法制審核。

二、為實施水行政處罰提供有力保障

《辦法》順應(yīng)行政執(zhí)法體制改革形勢，在水行政處罰保障和監(jiān)督等方面作出具體規(guī)定。

《辦法》第五十八條要求，縣級以上人民政府水行政主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊伍能力建設(shè)，對水行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)或者賦權(quán)到綜合執(zhí)法的地區(qū)和部門，要明晰職責(zé)邊界，指導(dǎo)和監(jiān)督其開展水行政處罰，確保水行政處罰不留死角和盲區(qū)。同時，要求為執(zhí)法人員辦理工傷保險、意外傷害保險，解決了執(zhí)法人員在復(fù)雜執(zhí)法環(huán)境中后顧之憂。

《辦法》首次在部門規(guī)章中提出將執(zhí)法裝備需求納入本級人民政府財政預(yù)算予以保障，解決了長期以來執(zhí)法裝備經(jīng)費保障沒有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的政策支撐問題?！掇k法》第五十九條，從建立健全跨區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、跨部門聯(lián)合機(jī)制、與刑事司法銜接機(jī)制、與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制四個方面，搭建起水行政執(zhí)法“四梁八柱”，為提升水行政執(zhí)法效能提供了法治機(jī)制保障。

法律的生命在于實施。隨著《辦法》的貫徹實施，水行政處罰透明度將不斷提高，水行政處罰行為將更加規(guī)范，水行政處罰決定的合法性將得到有效保障。