《昌吉回族自治州優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)條例》解讀
一、立法的重要性和必要性
2019年11月,昌吉州成功創(chuàng)建成國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全州,成為全國15個農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地州之一。截止2019年底,全州創(chuàng)建全國綠色食品原料標準化生產(chǎn)基地18個,面積213.3萬畝,綠色認證企業(yè)59家,綠色食品產(chǎn)品總數(shù)達209個,有效使用標志的有機農(nóng)產(chǎn)品每年保持60個左右,全州地理標志農(nóng)產(chǎn)品16個,開展全程質(zhì)量控制技術(shù)體系試點2個,綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展取得初步成效。
雖然我州在綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展方面取得一些成績,但是也存在不少的問題和短板,主要表現(xiàn)在:一是各級政府對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的決定性因素認識不到位,在積極推進綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展方面缺乏政策措施,引導(dǎo)綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展的力度不夠。二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者高質(zhì)量發(fā)展意識、法治意識不強,對主動對標綠色、有機認證以及國際化質(zhì)量認證,提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的認識度不夠,致使從事綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性和綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品整體生產(chǎn)水平不高,綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積小、產(chǎn)量少。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)對開展綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)作用發(fā)揮不到位,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺乏標準化生產(chǎn)相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。四是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者技術(shù)水平不高,特別是在種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品使用等方面不規(guī)范,盲目引種、大量使用氮肥、亂用濫用農(nóng)藥現(xiàn)象較為普遍。五是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系存在缺位,相關(guān)部門的監(jiān)管職責不清,無縫銜接、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制尚未建立,特別是在綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的全過程監(jiān)管中,對基地巡查、產(chǎn)品檢測、質(zhì)量安全追溯等方面的制度落實力度不足,質(zhì)量管理不規(guī)范,產(chǎn)品市場競爭力不強。
隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的深入和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的推進,迫切需要通過地方立法,進一步健全完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系、標準化推廣體系和監(jiān)督管理體系,強化宣傳引導(dǎo)和政策支持,增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的高質(zhì)量發(fā)展意識、法治意識、責任意識、誠信意識,細化并落實縣市政府的屬地責任,加強綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè),加快推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準化,強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程監(jiān)管,不斷滿足人民群眾對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求,確?!吧嗉馍系陌踩?,提升昌吉州農(nóng)產(chǎn)品的品牌競爭力,推進我州綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量發(fā)展。
二、《條例》起草過程
根據(jù)州黨委安排部署,2019年,州人大常委會在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,向自治州第十五屆人民代表大會第四次會議提出了制定《條例》的議案。2020年1月4日,自治州十五屆人民代表大會第四次會議將制定《條例》確立為大會議案,并列為自治州2020年立法項目,交由州人民政府辦理。
州人民政府高度重視,安排州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局為《條例》起草牽頭單位,開展《條例》起草工作。州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在走訪農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體和種植大戶、征求基層監(jiān)管人員意見、召開座談會的基礎(chǔ)上,廣泛征求社會各界意見建議,開展調(diào)查研究,梳理出影響我州綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的五大類24個急需規(guī)范和解決的問題,列出問題清單,確定《條例(草案)》起草方向和基本框架。聘請自治區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心(自治區(qū)綠色食品發(fā)展中心)主任于培杰,對《條例》起草進行全程指導(dǎo)。起草過程中,多次征求全州農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各相關(guān)部門和單位,特別是中國農(nóng)科院西部研究中心專家意見建議,最終形成《條例(草案)》初稿。州人民政府于6月23日、7月10日兩次召開專題會議,邀請州人大法工委及自治區(qū)行業(yè)專家,對《條例(草案)》初稿進行研究討論和修改完善。7月14日,通過州政府門戶網(wǎng)站向社會公眾公開征求意見建議30天。由于新冠疫情影響,無法召開專家論證會,州司法部門于7月26日,通過書面形式,邀請區(qū)州16位法學(xué)專家、州政府法律顧問開展了立法專家論證。8月12日,再次書面征求各縣市、農(nóng)業(yè)園區(qū)和州直各部門意見建議,特別是要求各縣市要通過組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表參與討論,確保征求意見建議的廣泛性和準確性。《條例》起草過程中,共征集到意見建議47條,針對征集到的意見建議,由州司法局牽頭,會同農(nóng)業(yè)部門,先后5次召開專題會議逐條研究,充分吸收,最終形成《條例(草案)(送審稿)》,并提交昌吉州第十五屆人民政府第31次常務(wù)會議研究通過。
《條例》起草過程完全符合立法程序要求,公眾征求意見、專家論證、合法性審查等工作均按要求完成,《條例》的合法性、表意性、合理性、結(jié)構(gòu)性、邏輯性、可操作性等方面均經(jīng)過認真審查和修改完善,充分體現(xiàn)了民主立法、科學(xué)立法和依法立法的原則。
三、《條例》基本框架和主要內(nèi)容
《條例(草案)》共五章三十一條:第一章總則,共計8條;第二章綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),共計9條;第三章監(jiān)督管理,共計7條;第四章法律責任,共計6條;第五章附則,共1條。主要內(nèi)容為:
(一)關(guān)于《條例(草案)》的法律依據(jù)
目前,對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方面沒有直接的上位法依據(jù),地方立法也沒有可以借鑒的成型立法經(jīng)驗,屬于創(chuàng)設(shè)性立法,是一次全新的嘗試,目的在于倡導(dǎo)和規(guī)范我州綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn),推動我州農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?!稐l例》主要依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、國務(wù)院《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》等法律法規(guī)和農(nóng)業(yè)部《全國綠色食品原料標準化生產(chǎn)基地建設(shè)與管理辦法(試行)》《國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣考核辦法》《國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣管理辦法(暫行)》等政策性文件,并參考《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案(征求意見稿)》有關(guān)條款內(nèi)容,結(jié)合工作實際,有針對性的制定相關(guān)條款。
(二)關(guān)于綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的概念含義及適用范圍
《條例》第二條明確了昌吉州行政區(qū)域內(nèi)從事綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、監(jiān)督等活動適用范圍,即“從種子到果子”這一生產(chǎn)環(huán)節(jié);第三條確定了綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的概念,是指通過國家綠色食品、有機食品認證,或者取得農(nóng)產(chǎn)品地理標志注冊、登記和產(chǎn)品保護證書,或開展全程質(zhì)量控制體系認證的,從種植業(yè)、林果業(yè)生產(chǎn)活動中獲得的初級食用農(nóng)產(chǎn)品。
(三)關(guān)于《條例(草案)》確定的規(guī)劃目標
《條例》第四條明確“州、縣(市)人民政府應(yīng)當將綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,并編制綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃”,并引入《 國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建活動方案》中的“重點任務(wù)”要求,將“縣(市)人民政府應(yīng)當推進農(nóng)業(yè)品牌化建設(shè),綠色食品、有機食品、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范等獲證產(chǎn)品占當?shù)厥秤棉r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總量或面積的比重達到國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建標準以上”確定為基本目標。
(四)關(guān)于《條例》設(shè)定的管理機制與工作機制
《條例》第五條以分款的表述方式,明確了州、縣(市)人民政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門及其它有關(guān)主管部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府以及自治州村級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)管員等在綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的職責。第六條建立了各部門聯(lián)席會議制度,通過互通監(jiān)管信息,協(xié)同落實監(jiān)管措施,實施綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的工作機制,并通過第七條規(guī)定的社會監(jiān)督和第八條規(guī)定的獎勵政策等措施,為我州推進綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展提供保障。
(五)關(guān)于綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)范
《條例》第二章共九條,從政策導(dǎo)向、基地建設(shè)、產(chǎn)地管理、標準化建設(shè)、規(guī)?;N植、農(nóng)藥購買和使用、生產(chǎn)措施、品牌培育以及禁止性規(guī)定等方面對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展方向進行明確,提出生產(chǎn)要求,同時,鼓勵生產(chǎn)者通過國家現(xiàn)行綠色、有機、農(nóng)產(chǎn)品地理標志及全程質(zhì)量控制體系認證發(fā)展生產(chǎn),提升產(chǎn)品品質(zhì)。
根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第71號令)的有關(guān)規(guī)定,《條例》第十條規(guī)定“縣(市)人民政府應(yīng)當整縣域推進綠色食品(原料)標準化生產(chǎn)基地建設(shè)”的要求,并明確生產(chǎn)基地建設(shè)標準;第十一條對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)地管理和土地類別進行明確,規(guī)定“不宜作為綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的區(qū)域,由縣(市)人民政府劃定并向社會公布”,同時規(guī)定“在前款規(guī)定的區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品,不得使用綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品標識”;第十二條至第十五條,規(guī)定了綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品具體生產(chǎn)過程,從標準化建設(shè)、規(guī)?;N植、農(nóng)藥購買和使用、生產(chǎn)措施、品牌培育等各個環(huán)節(jié)分別提出綠色優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)的要求。參考《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法(修訂草案送審稿)》的有關(guān)條款,《條例》第十七條規(guī)定了生產(chǎn)、收購、儲藏、保鮮過程中的禁止性行為。
(六)關(guān)于綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)督管理
根據(jù)國務(wù)院《農(nóng)藥管理條例》,針對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中存在的農(nóng)藥濫用等突出問題,《條例》第十八條規(guī)定“農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營者銷售農(nóng)藥產(chǎn)品時,應(yīng)當建立索證索票制度,并建立銷售臺賬,推行電子臺賬”,進一步強化對農(nóng)藥經(jīng)營者的有效監(jiān)管。參考《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法(修訂草案送審稿)》的有關(guān)規(guī)定,《條例》第十九條至第二十四條對生產(chǎn)信息報告、農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測、自檢、合格證、追溯制度等進行明確,特別是第十九條設(shè)立的生產(chǎn)信息報告制度,將極大的便于綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。
(七)關(guān)于法律責任
根據(jù)《行政處罰法》和我州地方立法權(quán)限,針對《條例》中的具體規(guī)定,對違反本條例第十七條、第二十二條、第二十三條等規(guī)定的行為設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰。同時,對違法行為人所應(yīng)承擔的民事和刑事責任,以及公職人員違反本條例所應(yīng)承擔的法律責任也進行了明確。