一、制定《條例》的重要性和必要性

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境中具有重要作用，雖然自治區(qū)于2017年修訂了《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理條例》，國務(wù)院于2021年12月1日頒布實施《地下水管理條例》（國務(wù)院令第748號），進一步強化了地下水保護和管理制度，但是在具體管理實踐中仍存在很多問題。近年來，隨著我州經(jīng)濟社會發(fā)展，地下水開發(fā)利用程度不斷加大，地下水全域超采和水位持續(xù)下降問題日益突出，并由此引發(fā)地下水淺層含水層疏干、機電井掉泵嚴(yán)重、植被退化、地下水水質(zhì)惡化等一系列生態(tài)環(huán)境問題。2022年1月，自治州第十六屆人大第一次會議將制定《昌吉州地下水資源保護管理條例》列為自治州五年立法規(guī)劃建議立法項目，通過地方立法規(guī)范地下水管理，是保障我州地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用的關(guān)鍵所在，也是貫徹新發(fā)展理念、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、《條例》起草過程

根據(jù)《〈昌吉回族自治州地下水資源保護管理條例〉制定工作實施方案》（昌州黨辦傳〔2022〕15號），成立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了職責(zé)分工、時間節(jié)點，全力做好立法起草準(zhǔn)備工作。在充分學(xué)習(xí)借鑒內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南省、寧夏回族自治區(qū)、鶴壁市、徐州市等省市的立法實踐和典型經(jīng)驗基礎(chǔ)上，州水利局于4月初形成《條例（草案）（初稿）》，4月25日邀請自治區(qū)水利廳專家指導(dǎo)，5月19日召集各縣市水利部門開展現(xiàn)場意見征求會，5月27日交州司法局進行合法性審核。州司法局按照立法程序開展《條例（草案）》公眾征求意見、專家論證、合法性審核等工作。6月7日，《條例（草案）（征求意見稿）》通過州人民政府網(wǎng)面向社會公眾開展了為期30天的公開征求意見。6月8日通過書面形式向各縣市、各部門征求意見，同時通過州人大辦、政協(xié)辦、各縣市人民政府征求人大代表、政協(xié)委員及各縣市部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的意見建議。《條例（草案）》在起草、修改完善過程中州人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)、州人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)多次召集有關(guān)部門聽取匯報，并提出具體要求。6月12日至6月14日，由州人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，起草組赴內(nèi)蒙古自治區(qū)開展學(xué)習(xí)考察。7月7日，由州人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)主持召開立法專家論證會，自治區(qū)知名立法專家李偉、關(guān)勇，新疆大學(xué)法學(xué)院院長、教授張建江以及州政府法律顧問等應(yīng)邀出席，州人大法工委主任李忠列席。根據(jù)征集到的修改意見及專家意見，從合法性、合理性、表意性、操作性、協(xié)調(diào)性、結(jié)構(gòu)性、邏輯性等方面進一步修改完善，并在7月15日再次征求相關(guān)部門意見。7月21日，由州人民政府分管副秘書長組織起草部門、相關(guān)單位召開意見建議征集會，會后州司法局會同州水利局對反饋的意見進行研究分析、修改完善，最終形成《條例（草案）》提請自治州人民代表大會常務(wù)委員會審議?！稐l例》于2022年12月26日由昌吉回族自治州第十六屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過，2023年7月28日經(jīng)新疆維吾爾自治區(qū)第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議審查批準(zhǔn)，自2023年9月1日起施行。

三、《條例》主要內(nèi)容

《條例》共二十四條，主要內(nèi)容說明如下：

第一條至第五條明確了立法目的及依據(jù)、適用的范圍、立法原則，以及經(jīng)費保障和職責(zé)權(quán)限。

第六條明確了地下水的動態(tài)監(jiān)測和利用。自2020年8月開始，水利部開展地下水超采區(qū)水位變化通報工作，以國家地下水監(jiān)測站點數(shù)據(jù)為依據(jù)，按季度對地下水水位變化情況進行排名和通報，并將通報結(jié)果納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，因此，開展地下水動態(tài)（水位、水質(zhì)）監(jiān)測工作對精準(zhǔn)分析、掌握水位變化具有重要意義。

第七條規(guī)范了再生水的利用。昌吉州再生水利用率不高，加強再生水利用推廣，合理利用再生水是緩解我州缺水問題的有效途徑之一，可以有效減少地下水取用量。

推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建設(shè)節(jié)水型社會是貫徹落實習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的根本遵循。

依據(jù)：《國家節(jié)水行動方案》中“重點抓好污水再生利用設(shè)施建設(shè)與改造，城市生態(tài)景觀、工業(yè)生產(chǎn)、城市綠化、道路清掃、車輛沖洗和建筑施工等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用再生水。”

第八條至第十條對綠化用水、農(nóng)業(yè)節(jié)水及如何推進節(jié)水作出了進一步規(guī)定。

昌吉州是農(nóng)業(yè)大州、全疆糧食作物主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟作物種植基地，農(nóng)業(yè)用水占用水總量的比重高，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水是昌吉州控制和減少地下水取用量的核心舉措。

第十一條、第十二條涉及地下水取水總量控制及地下水的承載能力相關(guān)內(nèi)容。昌吉州農(nóng)業(yè)種植面積遠(yuǎn)超區(qū)域水資源承載能力，需堅持以水而定、量水而行，將水資源作為最大剛性約束，合理確定年度種植規(guī)模，落實退減灌溉、休耕輪作制度，確保將年度用水總量控制在指標(biāo)范圍內(nèi)。

第十三條明確了州、縣（市）人民政府水行政主管部門按照分級管理權(quán)限，負(fù)責(zé)取水許可制度的組織實施和監(jiān)督管理。對于直接從地下取水并需申請取水許可證的新建、改建、擴建的建設(shè)項目,應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定編制建設(shè)項目水資源論證報告書。

第十四條規(guī)定了機電井的更新要求。昌吉州機電井?dāng)?shù)量多、分布廣且地下水開采量大，地下水水位下降嚴(yán)重，需加強機電井管理，嚴(yán)控機電井總數(shù)，從嚴(yán)審批更新機電井。昌吉州小口井?dāng)?shù)量多，未安裝計量設(shè)施，開采地下水量難以統(tǒng)計，開展小口井摸排核查可以進一步精準(zhǔn)掌握地下水取用水量，規(guī)范全州范圍內(nèi)機電井管理。

第十五條規(guī)范了機電井的監(jiān)督。機電井所有權(quán)人或者管理單位應(yīng)當(dāng)在更新機電井成井驗收后十個工作日內(nèi)對原井進行填埋，并將填埋情況反饋縣（市）水行政主管部門，使機電井管理更加規(guī)范化、法制化。

第十六條至第十七條明確了地下取水工程安裝計量設(shè)施的相關(guān)要求。

第十八條重點圍繞加強地下水污染防治工作，確保地下水飲用水水源環(huán)境安全等內(nèi)容，切實防治農(nóng)業(yè)面源污染地下水。

第十九條規(guī)定了飲用水源及備用水源管理相關(guān)內(nèi)容。水源地是保障飲水安全的源頭，開展飲用水源水質(zhì)監(jiān)測是加強水源地監(jiān)管的有力抓手，對保障城鄉(xiāng)人民群眾飲水安全意義重大。

第二十條至第二十三條明確了違反本條例的相應(yīng)罰則。

第二十四條確定了條例自2023年9月1日起施行。

四、特別說明

（一）關(guān)于立法框架的說明。本《條例》的制定依據(jù)較為充分，上位法規(guī)定詳實且具有操作性，本著“針對問題立法、立法解決問題”的原則，聚焦我州在地下水保護管理方面的突出問題，采用“小切口”“小快靈”立法，修改完善后的《條例》不分章節(jié)，共24條，包括立法目的、適用范圍、保護要求、政府及部門職責(zé)、節(jié)水措施、機電井管理、地下水保護措施、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）關(guān)于《條例（草案）》名稱的說明。一是從法律定義來看，國務(wù)院《地下水管理條例》第二條第二款規(guī)定“本條例所稱地下水，是指賦存于地表以下的水”，《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理條例》第二條第一款規(guī)定“本條例所稱地下水資源是指埋藏于地表以下可利用或者有可能被利用的水源（含地?zé)崴?、礦泉水、鹵水等）”。對比兩部條例，地下水、地下水資源雖然兩字之差，但法律概念、內(nèi)涵、外延不盡相同。二是從我州的現(xiàn)狀及《條例》的內(nèi)容來看，主要存在的問題是超采治理，重點工作是做好地下水的保護和管理，并不涉及地?zé)崴?、礦泉水、鹵水等其他水資源的開發(fā)、利用。因此在吸收采納立法專家意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)請示州人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)同意將條例名稱修改為《昌吉回族自治州地下水保護管理條例》。